Tarifa é o preço pago pelos usuários pelo consumo de serviços públicos, cuja formulação, estabelecida pela autoridade governamental, está ligada a uma política tarifária. Embora nem sempre explicitadas, as políticas tarifárias estão associadas a políticas públicas mais amplas, que geram efeitos sobre a condição sócio-econômica dos usuários, a organização do uso do solo urbano e a sustentabilidade econômicofinanceira dos sistemas de transporte.

Na formulação de políticas tarifárias três aspectos devem ser considerados:

• objetivos: resultados que se espera com a aplicação da política;

• estrutura tarifária: maneira de cobrar pelos serviços, envolvendo o nível de preços, as estratégias de cobrança e as opções de pagamento;

• tecnologias de cobrança: ferramentas (equipamentos, procedimentos e programas) utilizadas para operacionalizar a venda de bilhetes e o controle do pagamento de tarifas.

Os objetivos norteiam a estrutura tarifária e a tecnologia de cobrança empregada. Entretanto, em alguns casos, o surgimento de novas tecnologias pode levar a uma mudança na estrutura ou até mesmo à reavaliação dos objetivos de política tarifária.

1.1 Objetivos de Política Tarifária

É possível identificar três objetivos básicos de políticas tarifárias: a) financeiros: cobertura dos custos dos serviços;

b) econômicos: indução a que as escolhas dos usuários se dêem de forma economicamente ótima; e

c) sociais: redistribuição de renda e inclusão de classes menos favorecidas. Esses objetivos estão ligados à eficiência produtiva, alocativa e distributiva, respectivamente.

A tarifação pode considerar apenas os custos internos das viagens (investimentos e operação) ou também seus custos externos (congestionamentos, acidentes, poluição do ar, etc.).

Do ponto de vista financeiro, a cobertura dos custos operacionais pelos passageiros pagantes foi, até recentemente, o único objetivo de política tarifária na maioria das cidades brasileiras. Em função da queda da demanda e do aumento da competição, os objetivos de natureza econômica e social ganharam importância.

Merecem destaque, além dos já citados, os objetivos operacionais (evitar a formação de filas para a compra de bilhetes, diminuir fraudes e evasão de receita, etc.), ambientais (redução da poluição decorrente de congestionamentos, desestímulo à ocupação de áreas urbanas de preservação ambiental, etc.) e urbanísticos (estímulo ou desestímulo à ocupação de determinadas áreas, etc.).

Os objetivos de política tarifária são, muitas vezes, conflitantes. Por exemplo, numa ótica estritamente financeira, o ideal pode ser a tarifação pelo custo médio do serviço, enquanto numa ótica econômica, cada usuário seria tarifado pelo custo marginal de sua entrada no sistema. Do ponto de vista social, cada usuário deveria ser tarifado de acordo com a sua capacidade de pagamento. A política tarifária é o resultado do grau de importância atribuído a cada objetivo.

Definidos os objetivos, é preciso escolher uma estrutura tarifária.

1.2 Estrutura Tarifária

A estrutura tarifária é constituída de três elementos que, combinados, definem as bases de cobrança pelos serviços de transporte. São eles:

• Valor ou nível da tarifa: método de determinação da tarifa e procedimentos de reajustes e revisões ao longo do tempo.

• Estratégia de cobrança: distinguem-se, basicamente, duas estratégias – a de unificação e a de diversificação

tarifária. Nesta última, são importantes as questões relacionadas com a integração e com as gratuidades e descontos.

• Opções de pagamento: condições oferecidas aos usuários para a aquisição de determinada tarifa ou crédito usado nas viagens.

1.2.1 Valor ou nível da tarifa

MÉTODOS DE DETERMINAÇÃO DO VALOR DA TARIFA

Entre os métodos utilizados nas cidades brasileiras predomina a determinação da tarifa pelo custo médio apurado em planilha. No entanto, outros métodos podem também ser usados.

a. Custo médio apurado em planilha

Consiste em estabelecer um valor de tarifa que cubra os custos totais de operação acrescidos de uma taxa de retorno sobre o capital investido, quase sempre fixada em 12% ao ano. O valor da tarifa é obtido dividindo o custo dos serviços pela quantidade de passageiros pagantes, ambos por quilômetro.

O custo por quilômetro é calculado segundo uma planilha que leva em conta os preços dos diferentes insumos (pessoal, combustível, pneus, peças, etc.) e as quantidades médias consumidas, expressas por coeficientes técnicos. Consideram-se também os custos de remuneração e depreciação do capital investido em veículos e, às vezes, em instalações como oficinas, escritórios e áreas de estacionamento. Os tributos diretos são também elementos de custo importantes incorporados ao cálculo da tarifa.

A principal vantagem desse modelo é permitir a cobertura integral dos custos e de suas variações ao longo do tempo.

Entretanto, apresenta várias desvantagens, principalmente as seguintes:

• Não incentiva a racionalização de custos, já que a redução do custo planilhado pode levar à redução da receita total e dos benefícios para os operadores . Essa dificuldade tem levado à adoção de mecanismos de estímulo à eficiência e melhoria de qualidade (com resultados práticos ainda muito limitados).

• Não estimula a eficiência produtiva, pois empresas menos eficientes contribuem para majorar os custos médios do sistema, elevando a tarifa; por outro lado, empresas eficientes não podem obter vantagens competitivas, como, por exemplo, reduzir suas tarifas.

• Dificuldade de quantificação dos custos reais, quando no ambiente atuam diversas empresas operadoras.

• Exige demasiados esforços político-administrativos nas negociações para reajuste periódicos das tarifas.

Esse modelo foi adequado enquanto perdurou um quadro de baixa competitividade dos serviços e os passageiros eram pouco sensíveis às variações de tarifa. Atualmente, torna-se cada vez mais importante buscar formas alternativas de tarifação dos serviços que levem em conta a competitividade e premiem a eficiência, a qualidade e a produtividade.

b. Tarifa-teto (price cap)

O sistema de tarifa-teto está sendo muito empregado em vários serviços públicos, no Brasil e no mundo, principalmente nas novas concessões de telecomunicações e energia elétrica.

Consiste no estabelecimento de um valor máximo de referência (teto tarifário). O preço cobrado do usuário é definido pelo concessionário, desde que não ultrapasse o teto. O valor teto pode ser estabelecido também para um grupo de serviços similares, como, por exemplo, as linhas incluídas numa área de concessão. Nesse caso, às vezes se autoriza o concessionário a fixar valores de tarifas abaixo ou acima do teto, desde que a média ponderada das tarifas não o ultrapasse (a ponderação seria feita, por exemplo, pela quantidade de passageiros que paga cada tipo de tarifa).

Há casos em que, além do teto, o poder público especifica um piso tarifário, para evitar práticas de dumping (tarifas inferiores aos custos para eliminar concorrentes).

O mecanismo compreende uma regra de reajuste por índice público de preços, acompanhada de previsão da redução de custos por aumento de produtividade, medidas que apresentam as seguintes vantagens:

• As tarifas são ajustadas pelas operadoras às condições da demanda e da oferta concorrente, se for o caso.

• A possibilidade de ajustes incentiva o aumento da eficiência.

• Os usuários se apropriam dos ganhos de eficiência, que são deduzidos dos reajustes de tarifas.

As maiores dificuldades na sua aplicação estão nos mecanismos de reajuste da tarifa-teto, ainda sujeitos a muita controvérsia. Para ser bem sucedido, ele pressupõe também certo nível de competição entre operadores, o que, mesmo sendo uma tendência no transporte público (a presença do transporte clandestino em muitas cidades reflete esse fato), inexiste em vários sistemas de transporte.

No transporte público do Brasil, o modelo que mais se aproxima da tarifa-teto é o do Rio de Janeiro.

c. Licitações competitivas (competitive tendering)

Havendo licitação dos serviços, pode ser adotado o critério de menor tarifa média ou teto para a seleção dos candidatos. Uma vez definido o concessionário, a autoridade governamental estabelece apenas os reajustes ou as revisões.

Às vezes o julgamento se baseia na chamada “tarifa de remuneração”, como ocorreu há pouco tempo no Município de São Paulo. Aí não se trata propriamente de um critério baseado na tarifa, tal como definida anteriormente (preço pago pelo usuário pelos serviços). Esse método tem como vantagem a escolha da operadora que apresentar maior eficiência no processo de competição pela entrada no sistema. Para prazos de concessão muito longos, susceptíveis a modificações profundas nas condições de mercado, a garantia de eficiência fica comprometida. Os prazos muito curtos, por sua vez, exigiriam licitações freqüentes, dificilmente compatíveis com o período de recuperação do capital investido, os dispositivos da legislação trabalhista e normas de licitação brasileiras.

PROCEDIMENTOS DE REAJUSTE E REVISÃO

A revisão ocorre sempre que há alteração na estrutura de custo tomada como referência para o cálculo da tarifa inicial. Por exemplo, o órgão concedente muda o tipo de veículo que fora exigido no edital de licitação.

O reajuste da tarifa ocorre quando são constatadas variações nos preços dos insumos. Atualmente, no Brasil, são comuns os reajustes anuais, coincidindo com a época de negociações de salários. O procedimento de reajuste mais freqüente é o recálculo do custo médio pela planilha, a partir da atualização dos preços de insumos, dos dados de demanda (passageiros transportados) e de oferta (quilometragem percorrida).

Outros métodos podem ser utilizados, levando em conta ou não os valores planilhados. Entre eles, destacam-se:

• Índices de preços: atualização do valor da tarifa por índices apurados para o setor em âmbito local, regional ou nacional. A utilização de índices de preços muito gerais, como o IPCA ou IGP, pode introduzir distorções na correção de custos do setor, ora superestimando, ora subestimando as variações ocorridas, pois as variáveis neles consideradas não guardam relação direta com os preços de insumos no transporte público nem com os ganhos ou perdas de produtividade, principalmente.

• Adoção do índice de outra cidade ou sistema de transporte: nesse caso, o reajuste é feito com base em índices verificados em outras cidades ou outros sistemas de transporte público. Quando não há correspondência entre os mercados ou as características dos sistemas de transporte envolvidos, podem ocorrer distorções no médio e longo prazo.

• Negociação entre interessados: em alguns municípios brasileiros os reajustes resultam de uma negociação entre interessados, sob a coordenação do poder público. Porém, quando não se apóiam em bases técnicas, essas decisões, mesmo legitimadas politicamente, podem levar ao desequilíbrio econômico e financeiro dos serviços.

GRATUIDADES

A isenção do pagamento de tarifas e os descontos concedidos a determinadas categorias de usuários são práticas antigas no sistema de transporte público. Os beneficiários mais comuns são os idosos (acima de 65 anos) e os estudantes (quase sempre gozam do desconto de 50% sobre a tarifa).

Gratuidades e descontos podem ser analisados sob três pontos de vista principais:

• Os motivos do benefício: essa abordagem não se relaciona diretamente com a gestão do transporte público, mas é de competência de instituições como as câmaras de vereadores, assembléias legislativas, etc.

• Quem arca com os custos: embora a legislação vede a criação de gratuidade sem a correspondente indicação da fonte de custeio, a situação mais freqüente, que fere os dispositivos legais, é a concessão de benefícios sem qualquer cobertura de seus custos.

• Quem controla o benefício e que procedimentos são usados para isso: o controle efetivo requer procedimentos complexos e por isso quase sempre é feito por amostragem, pelos gestores governamentais ou operadores.

Só recentemente os sistemas de bilhetagem automática têm possibilitado controles eficientes.

Os custos de descontos e gratuidades começam a ser discutidos pela sociedade, o que tem levado autoridades governamentais a ressarci-los mesmo que parcialmente. Porém, na maioria das cidades, isso ainda não acontece, e os custos recaem sobre usuários pagantes, operadores e empregadores (que compram o vale-transporte para distribuição aos seus empregados). Essas externalidades de custos, sem foco preciso, geram situações de injustiça social e de ineficiência produtiva.

Nas discussões recentes sobre a cobertura dos custos das gratuidades e descontos pelos governos ainda há muitos problemas a resolver: A quem destinar os recursos, aos passageiros, como no vale-transporte, ou aos operadores? A cobertura será obrigatória por lei ou apenas uma decisão ad hoc, revista a cada novo período orçamentário? Como será feito o controle das gratuidades e descontos concedidos?

Fonte: NTU